Mišljenja 2023.

Članak 280. stavak 1. ZJN 2016 propisuje da je ponuda izjava volje ponuditelja u pisanom obliku da će isporučiti robu, pružiti usluge ili izvesti radove u skladu s uvjetima i zahtjevima iz dokumentacije o nabavi. Stavkom 8. istog članka propisano je da se nakon isteka roka za dostavu ponuda, ponuda ili konačna ponuda ne smije mijenjati.
U članku 3. točke 36. ZJN 2016 propisano je da je valjana ponuda svaka ponuda koju                 je pravodobno podnio ponuditelj koji nije isključen iz postupka javne nabave i ispunjava kriterije za odabir gospodarskog subjekta te koja nije nepravilna, neprihvatljiva ili neprikladna.
U članku 3. točke 12. ZJN 2016 propisano je da je nepravilna ponuda svaka ponuda koja nije sukladna dokumentaciji o nabavi, ili je primljena izvan roka za dostavu ponuda, ili postoje dokazi o tajnom sporazumu ili korupciji, ili nije rezultat tržišnog natjecanja, ili je naručitelj utvrdio da je izuzetno niska, ili ponuda ponuditelja koji nije prihvatio ispravak računske pogreške.
Članak 290. stavak 1. ZJN 2016 propisuje da nakon otvaranja ponuda javni naručitelj pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i zahtjeva iz dokumentacije o nabavi te o tome sastavlja zapisnik. Stavak 2. istog članka propisuje da su postupak pregleda i ocjene ponuda tajni do donošenja odluke javnog naručitelja.
Članak 293. stavak 1. ZJN 2016 propisuje ako se informacije ili dokumentacija koje je trebao dostaviti gospodarski subjekt nepotpuni ili pogrešni ili se takvima čine ili ako nedostaju određeni dokumenti, javni naručitelj može, poštujući načela jednakog tretmana i transparentnosti, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku ne kraćem od pet dana. Stavkom 2. istog članka propisano je da postupanje sukladno stavku 1. istoga članka ne smije dovesti do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenim predmetom nabave.
Sukladno članku 293. stavku 3. ZJN 2016 ako javni naručitelj u postupku javne nabave ne primjenjuje mogućnost iz stavka 1. ovoga članka, obvezan je obrazložiti razloge u zapisniku o pregledu i ocjeni.
Članak 5. Pravilnika propisuje da se troškovnik sastoji od jedne ili više stavki, a sadrži najmanje sljedeće stupce:
1. tekstualni opis stavke
2. jedinica mjere po kojoj se stavka obračunava, a koja može biti izražena u komadima, jedinici mase, drugim mjernim jedinicama ili paušalu
3. količina stavke (točna ili predviđena)
4. jedinična cijena stavke
5. ukupna cijena stavke (umnožak količine i jedinične cijene stavke)
6. cijena ponude bez poreza na dodanu vrijednost (zbroj svih ukupnih cijena stavki). 
U članku 13. stavak 3. Pravilnika propisano je da u cijenu ponude bez poreza na dodanu vrijednost moraju biti uračunati svi troškovi, uključujući posebne poreze, trošarine i carine, ako postoje, te popusti.
Članak 21. stavak 3. Pravilnika propisuje ako cijena ponude bez poreza na dodanu vrijednost iskazana u troškovniku ne odgovara cijeni ponude bez poreza na dodanu vrijednost iskazanoj u ponudbenom listu, vrijedi cijena ponude bez poreza na dodanu vrijednost iskazana u troškovniku.
Slijedom navedenog, mišljenja smo da bi u konkretnom slučaju od dva dostavljena troškovnika ponuditelja naručitelj trebao uzeti u obzir cijenu iz troškovnika koja je dio dokumentacije o nabavi.
Napominjemo da sukladno članku 301. stavku 1. ZJN 2016 javni naručitelj samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti u postupku javne nabave te na temelju utvrđenih činjenica i okolnosti donosi odluke koje su u skladu s odredbama ovoga Zakona. Sukladno članku 301. stavku 2. ZJN 2016 koje će činjenice i okolnosti uzeti za dokazane, javni naručitelj utvrđuje slobodnom ocjenom, na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka javne nabave. Nadalje, sukladno članku 301. stavku 3. ZJN 2016 javni naručitelj obvezan je svaku odluku obrazložiti, što uključuje obrazloženje o razlozima za isključenje ili neispunjavanje kriterija za odabir gospodarskog subjekta, odnosno za odbijanje zahtjeva za sudjelovanje te razloge za odbijanje ponude, uključujući razloge o nepostojanju jednakovrijednosti ili neispunjavanju izvedbenih i funkcionalnih zahtjeva za ponuđenu robu, radove ili usluge, ime ili naziv odabranog ponuditelja te informacije o svojstvima i prednostima odabrane ponude, ili razloge za poništenje postupka.   

Zakon o javnoj nabavi (NN broj 120/16, 114/22,  dalje u tekstu: ZJN 2016) ne sadrži odredbe o pravnom sljedništvu u smislu prihvaćanja referenci, odnosno dokaza sposobnosti u postupcima javne nabave.
Pojam gospodarske cjeline nije definiran Zakonom o javnoj nabavi. Također niti pitanje prijenosa gospodarske cjeline obrta nije regulirano istim zakonom. Pravna pravila kojima je prijenos gospodarske cjeline uređen partikularno se susreću u različitim područjima prava, primjerice, u obveznopravnom, radnopravnom, poreznopravnom, financijskopravnom zakonodavstvu te u pravu društava. U svakoj od navedenih grana prava u pogledu gospodarske cjeline i njezina prijenosa uređuje se samo ono što je za to područje od važnosti.
Navedeni pojam reguliran je Općim poreznim zakonom (NN br. 115/16, 116/18, 121/19, 32/20, 42/20, 114/22). U tom smislu, sukladno članku 38. stavku 1. Općeg poreznog zakona „gospodarska cjelina je sva imovina i obveze što u poslovnom i organizacijskom smislu čini samostalni subjekt, odnosno subjekt sposoban za samostalno poslovanje“. Nadalje, Pravilnikom o provedbi Općeg poreznog zakona (NN br. 45/19, 35/20, 43/20, 50/20, 70/20, 74/20, 103/20, 114/20, 144/20, 02/21, 43/21, 106/21, 144/21, 156/22), člankom 17. stavkom 1. propisano je da se „gospodarskom cjelinom iz članka 38. Općeg poreznog zakona, u slučaju obrta smatraju sve stvari, oprema, zalihe, potraživanja, prava i obveze koje čine kratkotrajnu i dugotrajnu imovinu obrta te ako je pri otuđenju cijele gospodarske djelatnosti obrta na stjecatelja izvršen prijenos svih stvari, opreme, zalihe, potraživanja, prava i obveza koje čine kratkotrajnu i dugotrajnu imovinu obrta, smatrat će se da preneseni obrt predstavlja gospodarsku cjelinu“.
No, kako se postavljeno pitanje odnosi na prijenos gospodarske cjeline obrta na novo trgovačko društvo, na način da to trgovačko društvo preuzima cjelokupnu imovinu, prava i obveze koji čine gospodarsku cjelinu obrta, dakle i dokaze sposobnosti, mišljenje ovoga tijela jest da bi se u budućim postupcima javne nabave trgovačko društvo moglo koristiti pojedinim dokazima sposobnosti obrta (primjerice radi dokazivanja posjedovanja referenci: popis radova, popis isporuka robe odnosno popis glavnih usluga, u smislu članka 268. stavaka 1. točaka 1. – 3. ZJN 2016) ukoliko se u ponudi kao dokaz priloži Ugovor o prijenosu gospodarske cjeline, s obzirom na to da se radi o pravnom sljedništvu temeljem pravnog posla.
Sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti trgovačko društvo za sebe dokazuje sukladno članku 266. ZJN 2016. Također, dokaze za ekonomsku i financijsku sposobnost te tehničku i stručnu sposobnost naručitelj određuje u dokumentaciji o nabavi te sukladno tome ponuditelj dokazuje navedenu sposobnost.

Uredbom Vijeća 2022/576 o izmjeni Uredbe (EU) br. 833/2014 člankom 5.k. propisano je da se zabranjuje dodjela bilo kojeg ugovora o javnoj nabavi ili ugovora o koncesiji koji su obuhvaćeni područjem primjene direktiva 2014/23/EU, 2014/24/EU, 2014/25/EU i 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i članka 10. stavaka 1. i 3., stavka 6. točaka od (a) do (e) te stavaka 8., 9. i 10. i članaka 11., 12., 13. i 14. Direktive 2014/23/EU, članaka 7. i 8., članka 10. točaka od (b) do (f) te od (h) do (j) Direktive 2014/24/EU, članka 18., članka 21. točaka od (b) do (e) te od (g) do (i) i članaka 29. i 30. Direktive 2014/25/EU te članka 13. točaka od (a) do (d) i od (f) do (h) i točke (j) Direktive 2009/81/EZ, sljedećim osobama, subjektima ili tijelima, ili nastavak izvršavanja bilo kojeg takvog ugovora sa sljedećim osobama, subjektima ili tijelima:
(a) ruski državljanin ili fizička ili pravna osoba, subjekt ili tijelo s poslovnim nastanom u Rusiji;
(b) pravna osoba, subjekt ili tijelo u čijim vlasničkim pravima subjekt iz točke (a) ovog stavka ima izravno ili neizravno više od 50 % udjela; ili
(c) fizička ili pravna osoba, subjekt ili tijelo koji djeluju za račun ili prema uputama subjekta iz točke (a) ili (b), uključujući, ako oni čine više od 10 % vrijednosti ugovora, podugovaratelje, dobavljače ili subjekte na čije se kapacitete oslanja u smislu direktiva 2014/23/EU, 2014/24/EU, 2014/25/EU i 2009/81/EZ.
Člankom 1. Direktive 2014/24/EU propisano je da se Direktivom utvrđuju pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji vezana uz javne ugovore te projektne natječaje čija procijenjena vrijednost nije manja od pragova utvrđenih u članku 4. Direktive 2014/24/EU.
Člankom 4. Direktive 2014/24/EU propisani su pragovi nabava za koje se primjenjuje Direktiva.
Člankom 12. stavkom 1. ZJN 2016 propisano je da se Zakon ne primjenjuje na nabavu robe i usluga te provedbu projektnih natječaja procijenjene vrijednosti manje od 200.000,00 kuna i radova procijenjene vrijednosti manje od 500.000,00 kuna.
Člankom 13. stavkom 1. ZJN 2016 propisano je da je nabava velike vrijednosti nabava čija je procijenjena vrijednost jednaka ili veća od vrijednosti europskih pragova iz članka 4. Direktive 2014/24/EU i članka 15. Direktive 2014/25/EU ovisno o vrsti naručitelja i vrsti ugovora.
Nadalje, u dokumentu Europske Komisije: Odgovori na najčešća pitanja vezana uz članak 5.k UREDBE VIJEĆA 2022/576 od 26. kolovoza 2022. godine u odgovoru na pitanje broj 7. navodi se da ugovori ispod pragova javne nabave Europske unije nisu obuhvaćeni sankcijama.
Slijedom navedenog,  mišljenja smo da se Uredba Vijeća (EU) 2022/576 od 8. travnja 2022., primjenjuje na postupke javne nabave velike vrijednosti, te da je pravna osnova na koju se naručitelji u dokumentaciji o nabavi pozivaju upravo spomenuta Uredba.
Nadalje, srećemo pozornost da je predmetna Uredba primjenjiva i bez obzira na to je li eksplicitno kao pravna osnova navedena u DON-u.

Sukladno Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (NN 144/22) koji je stupio na snagu 11. listopada 2022., člankom 317. stavkom 1. točkom 3. ZJN 2016 propisano je da javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka javne nabave ako svako povećanje cijene nije veće od 50 % vrijednosti prvotnog ugovora. Stavkom 2. istoga članka Zakona propisano je da se, ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, ograničenje iz stavka 1. točke 3. istoga članka Zakona procjenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi iz rujna 2022. godine (NN 114/22) ne propisuje određena izuzeća ili uvjete po pitanju već sklopljenih ugovora koji su u izvršenju. Stoga, ovo Ministarstvo cijeni da se članak 8. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi može primijeniti na ugovore o javnoj nabavi sklopljene prije stupanja na snagu istog, ovisno o tome jesu li ispunjeni uvjeti propisani člankom 317. ZJN 2016.
Članak 313. ZJN 2016 propisuje da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenim u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom, da je javni naručitelj obvezan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenim u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom, te da se na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ZJN 2016, na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona kojim se uređuju obvezni odnosi.
Napominjemo da je konačna ocjena o ispunjenju propisanih okolnosti i uvjeta za primjenu članka 317. ZJN 2016 na samom naručitelju koji raspolaže sa svim relevantnim podacima i dokumentacijom kojom može dokazati da su ispunjeni traženi uvjeti te da je odgovornost za izvršenje ugovora kao i moguće izmjene i dopune ugovora na ugovornim stranama predmetnog ugovora sukladno njihovim pravima i obvezama određenim istim ugovorom.

Sukladno Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (NN 144/22) koji je stupio na snagu 11. listopada 2022., člankom 317. stavkom 1. točkom 3. ZJN 2016 propisano je da javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka javne nabave ako svako povećanje cijene nije veće od 50 % vrijednosti prvotnog ugovora. Stavkom 2. istoga članka Zakona propisano je da se, ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, ograničenje iz stavka 1. točke 3. istoga članka Zakona procjenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena.
Člankom 24. stavkom 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (NN 114/22) propisano je da će se postupci javne nabave koji su pokrenuti prije stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit prema odredbama Zakona o javnoj nabavi (NN 120/16.) koji je bio na snazi u vrijeme započinjanja postupka nabave.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (NN 114/22) ne propisuje određena izuzeća ili uvjete po pitanju već sklopljenih ugovora koji su u izvršenju. Stoga, ovo Ministarstvo cijeni da se članak 8. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi može primijeniti na ugovore o javnoj nabavi sklopljene prije stupanja na snagu istog, ovisno o tome jesu li ispunjeni uvjeti propisani člankom 317. ZJN 2016.

U gore spomenutom mišljenju navedeno je sljedeće:
Odredbe ZJN 2016 kojima su propisane mogućnosti i uvjeti izmjene ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja, dozvoljavaju izmjene ugovora o javnoj nabavi kumulativno, po svakoj osnovi do gornje granice propisane tim odredbama, odnosno, ako je, u konkretnom slučaju, izmjena prvotnog ugovora o javnoj nabavi radova učinjena temeljem članka 317. ZJN 2016, a za sljedeću izmjenu ugovora su ispunjeni uvjeti propisani člankom 316. ZJN 2016, nema zapreke da se ugovor izmjeni i temeljem članka 316. ZJN 2016.
Dakle, nastavno na naprijed rečeno, Ministarstvo iznosi mišljenje da se ugovor tijekom izvršenja može/smije mijenjati u kumulativu temeljem odredaba od članka 315. – 320. ZJN 2016, ali pod uvjetima navedenima u tim člancima.
Pri tome se ukazuje da je na naručitelju teret dokaza da su ispunjeni uvjeti propisani u članku ZJN 2016 temeljem kojega naručitelj želi izmijeniti ugovor.
Slijedom navedenog, ograničenja vezana uz vrijednost mogućih izmjena ugovora iz članka 316. stavka 2., članka 317. stavka 1. točke 3. te članka 320. stavka 1. točke 2. ZJN 2016 promatraju se zasebno te je navedeno primjenjivo i nakon stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (NN 114/22).
Napominjemo da je konačna ocjena o ispunjenju propisanih okolnosti i uvjeta za primjenu članaka 316., 317. i 320. ZJN 2016 na samom naručitelju koji raspolaže sa svim relevantnim podacima i dokumentacijom kojom može dokazati da su ispunjeni traženi uvjeti te da je odgovornost za izvršenje ugovora kao i moguće izmjene i dopune ugovora na ugovornim stranama predmetnog ugovora sukladno njihovim pravima i obvezama određenim istim ugovorom.

Naručitelj je proveo otvoreni postupak javne nabave za građevinske radove u sklopu projekta. Projekt je sufinanciran iz fondova Europske unije te budžetiran 2016. godine, a ugovoren 2017. godine. Planirana sredstva, planirana kao jedan od elemenata projekta, nisu dostatna, ali i uz ugovorene radove ukupna vrijednost projekta još uvijek nije premašena. S obzirom da se radi o projektu od nacionalnog interesa, s Ministarstvom (PT-1) i Fondom za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (PT-2) načelno je dogovoreno da će se slijedeći element (mjerna oprema) projekta dofinancirati nacionalnim sredstvima, a naručitelj je na sebe preuzeo rizik namicanja dodatnih sredstava za provedbu elementa mjerna oprema.  
Slijedom navedenog, naručitelj je u predmetnom postupku javne nabave građevinskih radova donio Odluku o odabiru s obzirom da je izgledno da će imati osigurana sredstva. Proračunom projekta za navedeni element koji obuhvaća građevinske radove osigurano je oko 42% vrijednosti ugovorenih radova, dok će se preostali iznos osigurati preraspodjelom sredstava unutar projekta prije nego što se privremenim mjesečnim situacijama utroši iznos planiran proračunom projekta.
Člankom 298. stavkom 1. točkom 9. propisano je da je javni naručitelj obvezan poništiti postupak javne nabave ako je cijena najpovoljnije ponude veća od procijenjene vrijednosti nabave, osim ako javni naručitelj ima ili će imati osigurana sredstva.
Dakle, ZJN 2016 ne definira pojam „osigurana sredstva“ niti propisuje trenutak u kojem sredstva moraju biti osigurana (primjerice prije početka postupka javne nabave ili prije donošenja odluke o odabiru), ali naručitelj mora, sukladno posebnim propisima, voditi računa da ima osigurana sredstva za podmirenje svojih obveza iz ugovora o javnoj nabavi najkasnije u trenutku kada te obveze moraju biti podmirene.
Zaključno, a s obzirom da se radi o projektu koji se financira iz fondova Europske unije, napominjemo da se ovo mišljenje daje u vezi primjene ZJN 2016, sukladno nadležnostima ovog Ministarstva propisanim u članku 436. ZJN 2016. Tumačenje posebnih pravila projekata sufinanciranih iz EU fondova nisu u nadležnosti ovog Ministarstva.