Informacije i savjeti iz područja javne nabave utorkom i četvrtkom 9-12h tel: 01 4677 178
Portal javne nabave
Mišljenja 2021.
Je li Gradsko društvo Crvenog križa (dalje u tekstu: GDCK) obveznik primjene Zakona o javnoj nabavi (NN broj 120/16, dalje u tekstu: ZJN 2016) te u kojem trenutku se smatra da je zadovoljen uvjet u vezi s financiranjem iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, s obzirom na to da se financijska sredstva iz EU dodjeljuju tijekom trajanja ugovora o financiranju
Člankom 6. ZJN 2016 propisano je tko su javni naručitelji. Stavak 1. istog članka ZJN 2016 propisuje da su to Republika Hrvatska, odnosno državna tijela Republike Hrvatske, jedinice lokalne (područne) samouprave, tijela javnog prava te udruženja koje je osnovalo jedno ili više prethodno navedenih tijela.
Člankom 6. stavkom 4. ZJN 2016 propisano je da su tijela javnog prava subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:
1. imaju pravnu osobnost
2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i
3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.
Temeljni uvjet za status pravne osobe kao javnog naručitelja, sukladno članku 6. stavku 4. točki 2. ZJN 2016 je da se radi o pravnoj osobi koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj.
Iz odredbi Zakona o Hrvatskom Crvenom križu („Narodne Novine“, broj 71/10, 136/20), proizlazi da GDCK ispunjava navedeni uvjet, budući da se radi o pravnoj osobi koja obavlja javne ovlasti i poslove utvrđene člankom 2. stavkom 1. Zakona o Hrvatskom Crvenom križu, kao što su ostvarivanje humanitarnih ciljeva i zadaća na području zaštite i unaprjeđenja zdravlja, socijalne skrbi, zdravstvenog i humanitarnog odgoja te se zalaže za poštovanje međunarodnog humanitarnog prava i zaštitu ljudskih prava.
Nadalje, iz odredbi ZJN 2016 proizlazi da je, osim naprijed navedenog temeljnog uvjeta za status obveznika primjene ZJN 2016, jedini relevantan dodatni uvjet temeljem kojeg bi se moglo odrediti da je GDCK obveznik primjene ZJN 2016, uvjet koji se odnosi na strukturu financiranja propisan člankom 6. stavkom 4. točkom 3. ZJN 2016.
U tom smislu napominjemo da se donacije iz proračuna načelno mogu smatrati financiranjem javnog naručitelja. Također, ovo Ministarstvo cijeni da financiranje putem europskih sredstava, odnosno sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, sukladno članku 114. u vezi s člankom 3. točkom 34. Zakona o proračunu (87/08, 136/12 i 15/15), može predstavljati financiranje od strane javnog naručitelja u smislu članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016.
No, prema presudi Europskog suda C-380/98, ako se radi o pružanju usluga trećim osobama (subjektima) koje plaća naručitelj usluga, takvo financiranje predstavlja naknadu pružatelju usluge za ugovorenu uslugu i takvi ugovori se ne bi trebali smatrati prihodima sukladno članku 6. stavku 4. točki 3. ZJN 2016.
U istoj presudi, u odnosu na financiranje javnog naručitelja navedeno je sljedeće: „Ne uzimaju se u obzir sva javna plaćanja kada se utvrđuje njihov udio u plaćanjima, već samo ona koja imaju učinak stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti između države i pravne osobe. Samo plaćanja kojima se financiraju ili podupiru aktivnosti tijela, bez ikakve specifične protuusluge, mogu se stoga opisati kao javno financiranje. Na primjer, plaćanja u obliku nagrada ili subvencija za podršku istraživačkog rada sveučilišta mogu stvoriti odnos zavisnosti. Takva sredstva idu instituciji u cjelini u kontekstu nekog istraživačkog rada.
Pozicija je suprotna u slučaju plaćanja od strane jednog ili više javnih naručitelja za pružanje usluga. Novčani iznos koji u tom slučaju plaća javni naručitelj predstavlja naknadu za ugovorenu uslugu koju sveučilište pruža kao što je obavljanje konkretnog istraživačkog rada ili organizacija seminara i konferencija. U ovom kontekstu nebitno je podudaraju li se te komercijalne aktivnosti s obrazovnim i istraživačkim aktivnostima sveučilišta. Sveučilište ima ekonomski interes u pružanju usluga. Slijedom navedenog, Europski sud zaključio je da takva plaćanja ne predstavljaju javno financiranje u smislu Direktive 2004/18/EZ.“
Prema mišljenju ovog Ministarstva, primjerice, prihodi od projekta „Humanitarni paket za Slavoniju i Pounje“, koji je financiran iz Fonda europske pomoći za najpotrebitije - FEAD (kroz koji je GDCK s nadležnim Ministarstvom, ugovorilo nabavu i podjelu paketa hrane i higijene korisnicima – socijalno ugroženim osobama i obiteljima, a koji projekt je GDCK dobilo kroz otvoreni poziv na dostavu projektnih prijedloga nadležnog Ministarstva, gdje je GDCK, kao pružatelj usluge bilo plaćeno iz sredstava FEAD projekta), kao i prihodi od projekta „Zaželi“ – Program zapošljavanja žena (koji je financiran iz Europskog socijalnog fonda, kroz Operativni program „Učinkoviti ljudski potencijali“, 2014. – 2020.), ne bi se trebali smatrati prihodima sukladno članku 6. stavku 4. točki 3. ZJN 2016, ako se radi o uslugama koje se nalaze na tržištu i dobivaju putem ugovora, odnosno koje GDCK sklapa s drugim ugovornim stranama te na taj način pruža korisnicima ugovorenu uslugu u okviru svojih djelatnosti.
Nadalje, posebno se ističe sljedeća okolnost: da bi bio zadovoljen uvjet iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, naručitelj je dužan utvrditi strukturu financiranja za tekuću proračunsku godinu na temelju dostupnih podataka, prilikom izrade financijskog plana, uzimajući u obzir i stanje iz prethodne godine. Prilikom izrade financijskog plana potrebno je uzeti u obzir i financijska sredstva koja su odobrena u prethodnoj godini, ali će se koristiti u tekućoj godini. Pri tome potrebno je naglasiti da je naručitelj tijekom utvrđivanja financijskog stanja za tekuću godinu dužan voditi računa da izračun bude što točniji i transparentniji. Naručitelj je obvezan pratiti financijsko stanje tijekom cijele proračunske godine te uzeti u obzir i situacije u kojima može doći do značajnog priljeva financijskih sredstava iz određenih izvora u istoj godini pa se shodno tome i status obveznika primjene ZJN 2016 može promijeniti u istoj godini.
Napominjemo da se ovim mišljenjem daju temeljne smjernice koje mogu biti korisne prilikom utvrđivanja statusa GDCK u smislu ZJN 2016, no, konačno utvrđenje radi li se o prihodima iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, obveza je samog GDCK, koje raspolaže svim relevantnim podacima i dokumentacijom potrebnom za utvrđenje naravi navedenih izvora prihoda.
Zaključno, ako se GDCK u iznosu većem od 50 % financira od strane javnog (javnih) naručitelja, isto bi bilo obveznik primjene Zakona o javnoj nabavi. U suprotnom, ako se GDCK ne financira od strane drugih javnih naručitelja u iznosu većem od 50%, isto ne bi bilo obveznik primjene istoga Zakona.
Člankom 6. stavkom 4. ZJN 2016 propisano je da su tijela javnog prava subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:
1. imaju pravnu osobnost
2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i
3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.
Temeljni uvjet za status pravne osobe kao javnog naručitelja, sukladno članku 6. stavku 4. točki 2. ZJN 2016 je da se radi o pravnoj osobi koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj.
Iz odredbi Zakona o Hrvatskom Crvenom križu („Narodne Novine“, broj 71/10, 136/20), proizlazi da GDCK ispunjava navedeni uvjet, budući da se radi o pravnoj osobi koja obavlja javne ovlasti i poslove utvrđene člankom 2. stavkom 1. Zakona o Hrvatskom Crvenom križu, kao što su ostvarivanje humanitarnih ciljeva i zadaća na području zaštite i unaprjeđenja zdravlja, socijalne skrbi, zdravstvenog i humanitarnog odgoja te se zalaže za poštovanje međunarodnog humanitarnog prava i zaštitu ljudskih prava.
Nadalje, iz odredbi ZJN 2016 proizlazi da je, osim naprijed navedenog temeljnog uvjeta za status obveznika primjene ZJN 2016, jedini relevantan dodatni uvjet temeljem kojeg bi se moglo odrediti da je GDCK obveznik primjene ZJN 2016, uvjet koji se odnosi na strukturu financiranja propisan člankom 6. stavkom 4. točkom 3. ZJN 2016.
U tom smislu napominjemo da se donacije iz proračuna načelno mogu smatrati financiranjem javnog naručitelja. Također, ovo Ministarstvo cijeni da financiranje putem europskih sredstava, odnosno sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, sukladno članku 114. u vezi s člankom 3. točkom 34. Zakona o proračunu (87/08, 136/12 i 15/15), može predstavljati financiranje od strane javnog naručitelja u smislu članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016.
No, prema presudi Europskog suda C-380/98, ako se radi o pružanju usluga trećim osobama (subjektima) koje plaća naručitelj usluga, takvo financiranje predstavlja naknadu pružatelju usluge za ugovorenu uslugu i takvi ugovori se ne bi trebali smatrati prihodima sukladno članku 6. stavku 4. točki 3. ZJN 2016.
U istoj presudi, u odnosu na financiranje javnog naručitelja navedeno je sljedeće: „Ne uzimaju se u obzir sva javna plaćanja kada se utvrđuje njihov udio u plaćanjima, već samo ona koja imaju učinak stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti između države i pravne osobe. Samo plaćanja kojima se financiraju ili podupiru aktivnosti tijela, bez ikakve specifične protuusluge, mogu se stoga opisati kao javno financiranje. Na primjer, plaćanja u obliku nagrada ili subvencija za podršku istraživačkog rada sveučilišta mogu stvoriti odnos zavisnosti. Takva sredstva idu instituciji u cjelini u kontekstu nekog istraživačkog rada.
Pozicija je suprotna u slučaju plaćanja od strane jednog ili više javnih naručitelja za pružanje usluga. Novčani iznos koji u tom slučaju plaća javni naručitelj predstavlja naknadu za ugovorenu uslugu koju sveučilište pruža kao što je obavljanje konkretnog istraživačkog rada ili organizacija seminara i konferencija. U ovom kontekstu nebitno je podudaraju li se te komercijalne aktivnosti s obrazovnim i istraživačkim aktivnostima sveučilišta. Sveučilište ima ekonomski interes u pružanju usluga. Slijedom navedenog, Europski sud zaključio je da takva plaćanja ne predstavljaju javno financiranje u smislu Direktive 2004/18/EZ.“
Prema mišljenju ovog Ministarstva, primjerice, prihodi od projekta „Humanitarni paket za Slavoniju i Pounje“, koji je financiran iz Fonda europske pomoći za najpotrebitije - FEAD (kroz koji je GDCK s nadležnim Ministarstvom, ugovorilo nabavu i podjelu paketa hrane i higijene korisnicima – socijalno ugroženim osobama i obiteljima, a koji projekt je GDCK dobilo kroz otvoreni poziv na dostavu projektnih prijedloga nadležnog Ministarstva, gdje je GDCK, kao pružatelj usluge bilo plaćeno iz sredstava FEAD projekta), kao i prihodi od projekta „Zaželi“ – Program zapošljavanja žena (koji je financiran iz Europskog socijalnog fonda, kroz Operativni program „Učinkoviti ljudski potencijali“, 2014. – 2020.), ne bi se trebali smatrati prihodima sukladno članku 6. stavku 4. točki 3. ZJN 2016, ako se radi o uslugama koje se nalaze na tržištu i dobivaju putem ugovora, odnosno koje GDCK sklapa s drugim ugovornim stranama te na taj način pruža korisnicima ugovorenu uslugu u okviru svojih djelatnosti.
Nadalje, posebno se ističe sljedeća okolnost: da bi bio zadovoljen uvjet iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, naručitelj je dužan utvrditi strukturu financiranja za tekuću proračunsku godinu na temelju dostupnih podataka, prilikom izrade financijskog plana, uzimajući u obzir i stanje iz prethodne godine. Prilikom izrade financijskog plana potrebno je uzeti u obzir i financijska sredstva koja su odobrena u prethodnoj godini, ali će se koristiti u tekućoj godini. Pri tome potrebno je naglasiti da je naručitelj tijekom utvrđivanja financijskog stanja za tekuću godinu dužan voditi računa da izračun bude što točniji i transparentniji. Naručitelj je obvezan pratiti financijsko stanje tijekom cijele proračunske godine te uzeti u obzir i situacije u kojima može doći do značajnog priljeva financijskih sredstava iz određenih izvora u istoj godini pa se shodno tome i status obveznika primjene ZJN 2016 može promijeniti u istoj godini.
Napominjemo da se ovim mišljenjem daju temeljne smjernice koje mogu biti korisne prilikom utvrđivanja statusa GDCK u smislu ZJN 2016, no, konačno utvrđenje radi li se o prihodima iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, obveza je samog GDCK, koje raspolaže svim relevantnim podacima i dokumentacijom potrebnom za utvrđenje naravi navedenih izvora prihoda.
Zaključno, ako se GDCK u iznosu većem od 50 % financira od strane javnog (javnih) naručitelja, isto bi bilo obveznik primjene Zakona o javnoj nabavi. U suprotnom, ako se GDCK ne financira od strane drugih javnih naručitelja u iznosu većem od 50%, isto ne bi bilo obveznik primjene istoga Zakona.
Pregovarački postupak bez prethodne objave u okolnostima iznimne žurnosti - potres
Europski okvir za javnu nabavu pa tako i Zakon o javnoj nabavi (Narodne novine 120/16; dalje u tekstu: ZJN 2016), omogućuje da se procedure javne nabave prilagode situacijama iznimne žurnosti, a ono što je neophodno nabavi u roku od nekoliko dana, čak i nekoliko sati.
Pregovarački postupak bez prethodne objave omogućuje javnim naručiteljima da direktno pregovaraju s potencijalnim ugovarateljima pri čemu nema zahtjeva za objavu postupka, rokova, minimalnog broja natjecatelja koje treba pozvati. Jedini zahtjev je da se potencijalni ugovaratelj, ako već nije registriran, registrira u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske kako bi mu se mogao poslati poziv na inicijalnu dostavu ponude s dokumentacijom o nabavi. Na temelju inicijalnih ponuda može se dodijeliti ugovor sposobnom ponuditelju, ako se tako odredi dokumentacijom o nabavi. Naručitelj je obvezan objaviti samo obavijest o sklopljenom ugovoru u roku od 30 dana od njegova sklapanja.
Dakle, u onim okolnostima iznimne žurnosti koje javni naručitelj nije mogao predvidjeti, a gdje nije moguće primijeniti redovne rokove (pa ni one skraćenog otvorenog postupka), naručitelji mogu primijeniti pregovarački postupak bez prethodne objave postupka iz razloga iznimne žurnosti sukladno članku 131. stavku 1. točki 3. ZJN 2016. Iznimno, sukladno članku 253. ZJN 2016, javni naručitelj može odustati od isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg je stečen razlog za isključenje iz članaka 251. i 252. ZJN 2016 zbog bitnih zahtjeva koji se odnose na javni interes kao što je javno zdravlje ili zaštita okoliša.
Uslijed Odluke o proglašenju katastrofe na području pogođenom potresom (NN 1/21) te stalnih dodatnih podrhtavanja tla koji prouzrokuju dodatne štete i utječu na planiranje naručitelja, mišljenje je ovoga tijela da se okolnosti i potrebe za žurnom nabavom neke robe, radova i usluga, u svrhu zadovoljenja najnužnijih životnih potreba na pogođenom području i sanacije objekata mogu smatrati nepredvidivima za svakog javnog naručitelja što daje temelj za primjenu opisanog postupka.
Dodatno, skrećemo pozornost da postupci obuhvaćaju razdoblje do pronalaska stabilnijih rješenja, odnosno provedbe redovnih postupaka temeljem kojih će se sklapati ugovori i okvirni sporazumi za potrebnu robu, radove i usluge.
Ovaj postupak, kao i ZJN 2016, ne primjenjuje se na pojedinačne jednostavne nabave vrijednosti ispod 200.000 kn za robu i usluge, odnosno 500.000 kn za radove.
Pregovarački postupak bez prethodne objave omogućuje javnim naručiteljima da direktno pregovaraju s potencijalnim ugovarateljima pri čemu nema zahtjeva za objavu postupka, rokova, minimalnog broja natjecatelja koje treba pozvati. Jedini zahtjev je da se potencijalni ugovaratelj, ako već nije registriran, registrira u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske kako bi mu se mogao poslati poziv na inicijalnu dostavu ponude s dokumentacijom o nabavi. Na temelju inicijalnih ponuda može se dodijeliti ugovor sposobnom ponuditelju, ako se tako odredi dokumentacijom o nabavi. Naručitelj je obvezan objaviti samo obavijest o sklopljenom ugovoru u roku od 30 dana od njegova sklapanja.
Dakle, u onim okolnostima iznimne žurnosti koje javni naručitelj nije mogao predvidjeti, a gdje nije moguće primijeniti redovne rokove (pa ni one skraćenog otvorenog postupka), naručitelji mogu primijeniti pregovarački postupak bez prethodne objave postupka iz razloga iznimne žurnosti sukladno članku 131. stavku 1. točki 3. ZJN 2016. Iznimno, sukladno članku 253. ZJN 2016, javni naručitelj može odustati od isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg je stečen razlog za isključenje iz članaka 251. i 252. ZJN 2016 zbog bitnih zahtjeva koji se odnose na javni interes kao što je javno zdravlje ili zaštita okoliša.
Uslijed Odluke o proglašenju katastrofe na području pogođenom potresom (NN 1/21) te stalnih dodatnih podrhtavanja tla koji prouzrokuju dodatne štete i utječu na planiranje naručitelja, mišljenje je ovoga tijela da se okolnosti i potrebe za žurnom nabavom neke robe, radova i usluga, u svrhu zadovoljenja najnužnijih životnih potreba na pogođenom području i sanacije objekata mogu smatrati nepredvidivima za svakog javnog naručitelja što daje temelj za primjenu opisanog postupka.
Dodatno, skrećemo pozornost da postupci obuhvaćaju razdoblje do pronalaska stabilnijih rješenja, odnosno provedbe redovnih postupaka temeljem kojih će se sklapati ugovori i okvirni sporazumi za potrebnu robu, radove i usluge.
Ovaj postupak, kao i ZJN 2016, ne primjenjuje se na pojedinačne jednostavne nabave vrijednosti ispod 200.000 kn za robu i usluge, odnosno 500.000 kn za radove.
Jesu li udruge, koje su osnovane sukladno Zakonu o udrugama, obveznici primjene Zakona o javnoj nabavi?
Člankom 6. ZJN 2016 propisano je tko su javni naručitelji. Stavak 1. istog članka ZJN 2016 propisuje da su to Republika Hrvatska, odnosno državna tijela Republike Hrvatske, jedinice lokalne (područne) samouprave, tijela javnog prava te udruženja koje je osnovalo jedno ili više prethodno navedenih tijela.
Člankom 6. stavkom 4. ZJN 2016 propisano je da su tijela javnog prava subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:
1. imaju pravnu osobnost
2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i
3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.
Za određivanje tijela javnog prava kao javnog naručitelja, a time i obveznika ZJN 2016, prvotno se mora utvrditi je li ispunjen uvjet da se radi o subjektu koji je osnovan za određene svrhe radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj. Ako je taj uvjet ispunjen, utvrđuje se ispunjava li pravna osoba barem jedan od tri dodatna uvjeta iz točke 3. citiranog stavka.
Financiranje od strane nekog drugog javnog naručitelja u iznosu većem od 50% (iz državnog proračuna, proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili iz proračuna tijela javnoga prava) samo je jedan od tih uvjeta.
Sukladno Zakonu o udrugama („Narodne novine“ broj: 74/14., 70/17. i 98/19.), fizičke i pravne osobe slobodno i dobrovoljno osnivaju udruge radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, zaštitu okoliša i prirode i održivi razvoj te za humanitarna, socijalna, kulturna, odgojno-obrazovna, znanstvena, sportska, zdravstvena, tehnička, informacijska, strukovna ili druga uvjerenja i ciljeve koji nisu u suprotnosti s Ustavom i zakonom, pa bi se mogao izvući zaključak da udruge nisu tijela javnoga prava u smislu ZJN 2016.
Odredba članka 6. stavka 4. ZJN 2016 prenesena je iz članka 2. stavka 1. točke 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ.
Budući da ZJN 2016, kao ni relevantna Direktiva ne definira opći interes, pri njegovu definiranju nužno je uzeti u obzir relevantnu praksu Suda Europske unije te razmotriti druge odredbe koje su vezane uz određenje neke pravne osobe, u ovom slučaju udruge.
Prema sudskoj praksi Suda Europske unije (primjerice predmete C-360/96 Arnhem, C-223/99 i C-260/99 Agorà te C-380/98 Cambridge), potrebe u općem interesu su potrebe koje, zbog razloga koji su u vezi s općim interesom, država odluči sama pružati ili nad kojima želi zadržati utjecaj u odlučivanju. Sud Europske unije sagledava potrebe u općem interesu koje država pruža u odnosu na: specifične zadatke koje treba obaviti, izričito zadržavanje određenih aktivnosti javnim tijelima, obvezu države da podmiri troškove povezane s navedenim aktivnostima, kontrolu cijena koje će se naplatiti za usluge te javni interes.
Iz navedenog je razvidno da je opći interes povezan s izvršavanjem zadaća iz djelokruga svih razina države (koji obuhvaća sve razine vlasti - središnju, regionalnu, lokalnu), a za potrebe kojih ona osniva razne subjekte (tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima, ustanove, agencije i sl.). Shodno tome, takvi subjekti osnovani su u svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga isti podliježu obvezi primjene ZJN 2016.
Prema odredbama posebnih zakona, moguće je da država (u širem smislu) osnuje udrugu ili prenese svoju ovlast za izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga na udrugu (npr. Zakon o sportu, Zakon o vatrogastvu i sl.).
Načelno, ovo Ministarstvo cijeni da, pod uvjetom da udrugu nije osnovala država (u širem smislu) niti je na nju prenijela svoju ovlast za izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga, udruga nije pravna osoba koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga ne bi bio ispunjen temeljni uvjet kojim se definira status pravne osobe kao tijela javnoga prava, odnosno obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi.
Ako nije ispunjen temeljni uvjet za utvrđivanje statusa obveznika o javnoj nabavi, nije potrebno utvrđivanje ispunjenja ostalih uvjeta za obveznika primjene Zakona propisanih člankom 6. stavkom 1. točkom 3. ZJN 2016.
Člankom 6. stavkom 4. ZJN 2016 propisano je da su tijela javnog prava subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:
1. imaju pravnu osobnost
2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i
3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.
Za određivanje tijela javnog prava kao javnog naručitelja, a time i obveznika ZJN 2016, prvotno se mora utvrditi je li ispunjen uvjet da se radi o subjektu koji je osnovan za određene svrhe radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj. Ako je taj uvjet ispunjen, utvrđuje se ispunjava li pravna osoba barem jedan od tri dodatna uvjeta iz točke 3. citiranog stavka.
Financiranje od strane nekog drugog javnog naručitelja u iznosu većem od 50% (iz državnog proračuna, proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili iz proračuna tijela javnoga prava) samo je jedan od tih uvjeta.
Sukladno Zakonu o udrugama („Narodne novine“ broj: 74/14., 70/17. i 98/19.), fizičke i pravne osobe slobodno i dobrovoljno osnivaju udruge radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, zaštitu okoliša i prirode i održivi razvoj te za humanitarna, socijalna, kulturna, odgojno-obrazovna, znanstvena, sportska, zdravstvena, tehnička, informacijska, strukovna ili druga uvjerenja i ciljeve koji nisu u suprotnosti s Ustavom i zakonom, pa bi se mogao izvući zaključak da udruge nisu tijela javnoga prava u smislu ZJN 2016.
Odredba članka 6. stavka 4. ZJN 2016 prenesena je iz članka 2. stavka 1. točke 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ.
Budući da ZJN 2016, kao ni relevantna Direktiva ne definira opći interes, pri njegovu definiranju nužno je uzeti u obzir relevantnu praksu Suda Europske unije te razmotriti druge odredbe koje su vezane uz određenje neke pravne osobe, u ovom slučaju udruge.
Prema sudskoj praksi Suda Europske unije (primjerice predmete C-360/96 Arnhem, C-223/99 i C-260/99 Agorà te C-380/98 Cambridge), potrebe u općem interesu su potrebe koje, zbog razloga koji su u vezi s općim interesom, država odluči sama pružati ili nad kojima želi zadržati utjecaj u odlučivanju. Sud Europske unije sagledava potrebe u općem interesu koje država pruža u odnosu na: specifične zadatke koje treba obaviti, izričito zadržavanje određenih aktivnosti javnim tijelima, obvezu države da podmiri troškove povezane s navedenim aktivnostima, kontrolu cijena koje će se naplatiti za usluge te javni interes.
Iz navedenog je razvidno da je opći interes povezan s izvršavanjem zadaća iz djelokruga svih razina države (koji obuhvaća sve razine vlasti - središnju, regionalnu, lokalnu), a za potrebe kojih ona osniva razne subjekte (tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima, ustanove, agencije i sl.). Shodno tome, takvi subjekti osnovani su u svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga isti podliježu obvezi primjene ZJN 2016.
Prema odredbama posebnih zakona, moguće je da država (u širem smislu) osnuje udrugu ili prenese svoju ovlast za izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga na udrugu (npr. Zakon o sportu, Zakon o vatrogastvu i sl.).
Načelno, ovo Ministarstvo cijeni da, pod uvjetom da udrugu nije osnovala država (u širem smislu) niti je na nju prenijela svoju ovlast za izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga, udruga nije pravna osoba koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga ne bi bio ispunjen temeljni uvjet kojim se definira status pravne osobe kao tijela javnoga prava, odnosno obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi.
Ako nije ispunjen temeljni uvjet za utvrđivanje statusa obveznika o javnoj nabavi, nije potrebno utvrđivanje ispunjenja ostalih uvjeta za obveznika primjene Zakona propisanih člankom 6. stavkom 1. točkom 3. ZJN 2016.
Jesu li državni tajnici u ministarstvu obvezni potpisati izjavu postojanju ili nepostojanju sukoba interesa, te je su li obvezni u izjavi navesti i povezane osobe sukladno članku 77. stavku 1. ZJN 2016
Člankom 76. stavkom 1. ZJN 2016 propisano je da sukob interesa između naručitelja i gospodarskog subjekta obuhvaća situacije kada predstavnici naručitelja ili pružatelja usluga službe nabave, koji djeluje u ime naručitelja, koji su uključeni u provedbu postupka javne nabave ili mogu utjecati na ishod tog postupka, imaju, izravno ili neizravno, financijski, gospodarski ili bilo koji drugi osobni interes koji bi se mogao smatrati štetnim za njihovu nepristranost i neovisnost u okviru postupka, a osobito:
Nadalje, člankom 56. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave (NN br. 66/19) propisano je da je čelnik ministarstva ministar, dok je stavkom 2. istoga članka propisano da ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika koji provode utvrđenu politiku Vlade u jednom ili više upravnih područja, sukladno ovlaštenju i nalozima ministra. Nadalje, članka 56. stavkom 3. Zakona o sustavu državne uprave propisano je da ministar odlukom određuje državnog tajnika koji ga zamjenjuje u slučaju odsutnosti ili spriječenosti, a stavkom 4. da državni tajnik za svoj rad odgovara ministru i Vladi. Stavak 5. propisuje da ako ministru prestane dužnost prije isteka mandata, predsjednik Vlade određuje državnog tajnika koji upravlja ministarstvom, do stupanja na dužnost novoga ministra.
Odredba članka 80. stavka 1. ZJN 2016 propisuje da su predstavnici naručitelja obvezni potpisati izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa te je ažurirati bez odgađanja ako nastupe promjene. Slijedom svega navedenog mišljenja smo da izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa potpisuju:
- ako predstavnik naručitelja istodobno obavlja upravljačke poslove u gospodarskom subjektu, ili
- ako je predstavnik naručitelja vlasnik poslovnog udjela, dionica odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju odnosno u kapitalu toga gospodarskog subjekta s više od 0,5%.
- čelnik te član upravnog, upravljačkog i nadzornog tijela naručitelja,
- član stručnog povjerenstva za javnu nabavu,
- druga osoba koja je uključena u provedbu ili koja može utjecati na odlučivanje naručitelja u postupku javne nabave, i
- osobe iz točaka 1., 2. i 3. ovog stavka kod pružatelja usluga nabave koji djeluju u ime naručitelja.
Nadalje, člankom 56. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave (NN br. 66/19) propisano je da je čelnik ministarstva ministar, dok je stavkom 2. istoga članka propisano da ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika koji provode utvrđenu politiku Vlade u jednom ili više upravnih područja, sukladno ovlaštenju i nalozima ministra. Nadalje, članka 56. stavkom 3. Zakona o sustavu državne uprave propisano je da ministar odlukom određuje državnog tajnika koji ga zamjenjuje u slučaju odsutnosti ili spriječenosti, a stavkom 4. da državni tajnik za svoj rad odgovara ministru i Vladi. Stavak 5. propisuje da ako ministru prestane dužnost prije isteka mandata, predsjednik Vlade određuje državnog tajnika koji upravlja ministarstvom, do stupanja na dužnost novoga ministra.
Odredba članka 80. stavka 1. ZJN 2016 propisuje da su predstavnici naručitelja obvezni potpisati izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa te je ažurirati bez odgađanja ako nastupe promjene. Slijedom svega navedenog mišljenja smo da izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa potpisuju:
- ministar, državni tajnik kojeg je ministar odredio da ga zamjenjuje u slučaju njegove odsutnosti ili spriječenosti te državni tajnik kojeg predsjednik Vlade RH ovlasti da upravlja ministarstvom, ako ministru prestane dužnost prije isteka mandata, do stupanja na dužnost novog ministra. Isti su obvezni navesti i povezane osobe sukladno članku 77. stavku 1. ZJN 2016.
- ostali državni tajnici će, ovisno o konkretnom postupku javne nabave, ako se ispune uvjeti iz članka 76. stavka 2. točke 3. ZJN 2016, potpisati izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa te će naručitelj popis gospodarskih subjekata navesti u dokumentaciji o nabavi, kako je propisano člankom 80. stavkom 2. točkom 2. ZJN 2016.
Je li za osobe koje se upisuju u Dijelu II. Europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD): B) „Podaci o zastupnicima gospodarskog subjekta“, za potrebe konkretnog postupka javne nabave te koje nisu upisane u sudski/obrtni/ili drugi odgovarajući registar, potrebno dokazivati nekažnjavanost za kaznena djela iz članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016
ZJN 2016, u članku 251. stavku 1. točki 1. ZJN 2016. propisuje da se činjenica (ne)kažnjavanosti utvrđuje za gospodarskog subjekta te za osobu koja je član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela ili ima ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili nadzora tog gospodarskog subjekta.
Članak 313. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima (NN br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15 i 29/18) propisuje da je punomoć ovlaštenje za zastupanje što ga opunomoćitelj pravnim poslom daje opunomoćeniku, te slijedom navedenoga, ekstenzivnim tumačenjem, moglo bi se reći da su osobe, kojima ovlast zastupanja proizlazi iz punomoći priloženih uz ponudu u određenom postupku javne nabave, osobe koje imaju ovlast zastupanja u smislu članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016.
Međutim, s obzirom na to da iz odredbi članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016 nije moguće precizno utvrditi koje bi sve osobe kod gospodarskog subjekta imale ovlast za zastupanje gospodarskog subjekta, mišljenja smo da bi istu odredbu ZJN 2016 trebalo tumačiti na način da se izraz „osoba koja ima ovlast zastupanja“, odnosi na osobe navedene u sudskom, obrtnom, strukovnom ili drugom odgovarajućem registru, u državi poslovnog nastana gospodarskog subjekta. U tom smislu, osoba navedena u dijelu II.B) ESPD-a („Podaci o zastupnicima gospodarskog subjekta“), odnosno „osoba koja je opunomoćena za predaju ponude i ostalu korespodenciju u postupku javne nabave“, ne bi bila osoba koja „ima ovlast zastupanja“ u smislu članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016, te za istu nije potrebno dokazivati nekažnjavanost za kaznena djela iz navedene odredbe istoga Zakona.
Navedeno stajalište bilo bi u skladu sa svrhom pojedinih odredbi ZJN 2016, koje omogućavaju naručiteljima da tijekom postupka javne nabave, odnosno pregleda i ocjene ponuda i zahtjeva za sudjelovanje, putem EOJN RH (Modul: Dohvat iz registara i evidencija RH) pribave odgovarajuće potvrde, dokumente, i dr., izravnim pristupom elektroničkim sredstvima komunikacije, besplatnoj nacionalnoj bazi podataka (članak 262. ZJN 2016, i sl.). Također, člankom 20. stavkom 3. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave (NN br. 65/17; 75/20) propisano je da se „Smatra da naručitelj posjeduje ažurirane popratne dokumente ako istima ima izravan pristup elektroničkim sredstvima komunikacije putem besplatne nacionalne baze podataka na jeziku iz članka 280. stavka 2. ZJN 2016 ili putem EOJN RH“.
Na navedeni način, naručitelji tijekom postupka pregleda i ocjene ponuda pribavljaju potrebne dokumente o kojima službenu evidenciju vode javnopravna tijela nadležna za vođenje službene evidencije o određenim podacima te na taj način smanjuju administrativno opterećenje gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave, smanjuju njihove financijske izdatke u vezi sa sudjelovanjem, ubrzavaju provedbu postupka javne nabave, i sl.
Isto stajalište sukladno je i s načelima javne nabave, iz članka 4. ZJN 2016, osobito s načelom učinkovite javne nabave te ekonomičnog i svrhovitog trošenja sredstava za javnu nabavu.
Javni naručitelj, ovlašteni pružatelj javnih usluga prikupljanja miješanog komunalnog i biorazgradivog otpada, postavlja pitanje vezano uz mogućnost primjene izuzeća iz članka 34. ZJN 2016, odnosno sklapanja ugovora bez provedbe postupka javne nabave usluge zbrinjavanja miješanog komunalnog otpada, na odlagalište neopasnog otpada, s pravnom osobom koja posjeduje dozvolu za zbrinjavanje te vrste otpada.
Člankom 34. ZJN 2016, propisano je da se isti Zakon ne primjenjuje na sklapanje ugovora isključivo između dva ili više javnih naručitelja ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti: 1. ugovor utvrđuje ili provodi suradnju između tih javnih naručitelja s ciljem osiguravanja da javne usluge koje oni trebaju pružiti ostvaruju njihove zajedničke ciljeve, 2. ta je suradnja uspostavljena isključivo na temelju potreba vezanih uz javne interese, i 3. ti javni naručitelji ostvaruju na otvorenom tržištu manje od 20 % djelatnosti na koje se odnosi suradnja.
Uvjeti propisani navedenom odredbom ZJN 2016 moraju biti kumulativno ispunjeni. No, unatoč tome, ako se u konkretnom slučaju i radi o dva javna naručitelja, mišljenja smo da nisu ispunjeni uvjeti za primjenu rečenog izuzeća od primjene ZJN 2016, radi sklapanja ugovora za nabavu usluge zbrinjavanja neopasnog otpada, KBO 20 03 01 (miješani komunalni otpad).
Naime, navedeno izuzeće primjenjuje se na ugovornu suradnju javnih naručitelja koja se uspostavlja radi realizacije potreba vezanih uz javne interese, u provedbi projekata od zajedničke važnosti. Ugovor utvrđuje ili provodi suradnju između tih javnih naručitelja s ciljem osiguravanja da javne usluge koje oni trebaju pružiti ostvaruju njihove zajedničke ciljeve. Takvi ugovori sklapaju se samo između javnih naručitelja, odnosno bez sudjelovanja privatnopravnih subjekata, na način da se suradnja koju javni naručitelji uspostavljaju vodi isključivo razmatranjima i zahtjevima svojstvenima težnji za ostvarivanjem ciljeva u javnom interesu. U tom slučaju nijedna od ugovornih strana nije izvršitelj posla za račun svih uključenih javnih naručitelja, odnosno ne radi se o situaciji u kojoj bi drugi javni naručitelj zapravo preuzeo izvršenje posla za drugog javnog naručitelja, uz naknadu. Dakle, u takvom odnosu nedostaje element naplatnosti.
Ispiši stranicu21.01.2021
