Portal javne nabave

Mišljenja 2021.

Je li Gradsko društvo Crvenog križa (dalje u tekstu: GDCK) obveznik primjene Zakona o javnoj nabavi (NN broj 120/16, dalje u tekstu: ZJN 2016) te u kojem trenutku se smatra da je zadovoljen uvjet iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, s obzirom na to da se financijska sredstva iz EU dodjeljuju tijekom trajanja ugovora o financiranju. Navedena sredstva ne moraju biti dodijeljena odjednom već tijekom nekoliko godina.
Člankom 6. ZJN 2016 propisano je tko su javni naručitelji. Stavak 1. istog članka ZJN 2016 propisuje da su to Republika Hrvatska, odnosno državna tijela Republike Hrvatske, jedinice lokalne (područne) samouprave, tijela javnog prava te udruženja koje je osnovalo jedno ili više prethodno navedenih tijela.
 
Člankom 6. stavkom 4. ZJN 2016 propisano je da su tijela javnog prava subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:
1. imaju pravnu osobnost
2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i
3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.
 
Temeljni uvjet za status pravne osobe kao javnog naručitelja, sukladno članku 6. stavku 4. točki 2. ZJN 2016 je da se radi o pravnoj osobi koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj.
 
Iz odredbi Zakona o Hrvatskom Crvenom križu („Narodne Novine“, broj 71/10, 136/20), proizlazi da GDCK ispunjava navedeni, temeljni uvjet, budući da se radi o pravnoj osobi koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, odnosno koja obavlja javne ovlasti i poslove utvrđene člankom 2. stavkom 1. Zakona o Hrvatskom Crvenom križu, kao što su ostvarivanje humanitarnih ciljeva i zadaća na području zaštite i unaprjeđenja zdravlja, socijalne skrbi, zdravstvenog i humanitarnog odgoja te se zalaže za poštovanje međunarodnog humanitarnog prava i zaštitu ljudskih prava.
 
Nadalje, iz odredbi ZJN 2016 proizlazi da je, osim naprijed navedenog, temeljnog uvjeta, za status obveznika primjene ZJN 2016, jedini relevantan dodatni uvjet temeljem kojeg bi se moglo odrediti da je GDCK obveznik primjene ZJN 2016, uvjet koji se odnosi na strukturu financiranja propisan člankom 6. stavkom 4. točkom 3. ZJN 2016.
 
U tom smislu napominjemo da se donacije iz proračuna, načelno, mogu smatrati financiranjem od javnog naručitelja, ali ako se iz donacija financiraju ugovori o preuzimanju usluga korisnicima u okviru svoje djelatnosti, koje na tržište mogu nuditi i drugi gospodarski subjekti, isto se ne bi moglo smatrati financiranjem javnog naručitelja.
 
Isto tako, prema mišljenju ovog Ministarstva, financiranje putem europskih sredstava, odnosno sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, sukladno članku 114. u vezi s člankom 3. točkom 34. Zakona o proračunu (87/08, 136/12 i 15/15), predstavlja financiranje od strane javnog naručitelja u smislu članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016.
 
No, napominjemo da sadržaj, odnosno struktura prihoda, kao i utvrđivanje vrste prihoda koji bi se smatrali financiranjem javnog naručitelja pa tako i pojedinog Crvenog križa, nije predmet ZJN 2016, stoga ovo Ministarstvo nije nadležno iznositi mišljenje o navedenom.
 
Posebno ističemo sljedeću okolnost: da bi bio zadovoljen uvjet iz članka 6. stavka 4. točke 3. ZJN 2016, naručitelj je dužan utvrditi strukturu financiranja za tekuću proračunsku godinu na temelju dostupnih podataka prilikom izrade financijskog plana, uzimajući u obzir i stanje iz prethodne godine. Prilikom izrade financijskog plana potrebno je uzeti u obzir i financijska sredstva koja su odobrena u prethodnoj godini, ali će se koristiti u tekućoj godini. Pri tome, potrebno je naglasiti da je naručitelj tijekom utvrđivanja financijskog stanja za tekuću godinu dužan voditi računa da izračun bude što točniji i transparentniji.
 
Također, naručitelj je obvezan pratiti financijsko stanje tijekom cijele proračunske godine te uzeti u obzir i situacije u kojima može doći do značajnog priljeva financijskih sredstava iz određenih izvora u istoj godini pa se shodno tome i status obveznika primjene ZJN 2016 može  promijeniti u istoj godini.
 
Zaključno se napominje da, ako određeni subjekt ispunjava uvjete za obveznika ZJN 2016 obvezan je za sve predmete nabave koje nabavlja provoditi postupke javne nabave sukladno odredbama ZJN 2016.
Pregovarački postupak bez prethodne objave u okolnostima iznimne žurnosti - potres

Europski okvir za javnu nabavu pa tako i Zakon o javnoj nabavi (Narodne novine 120/16; dalje u tekstu: ZJN 2016), omogućuje da se procedure javne nabave prilagode situacijama iznimne žurnosti, a ono što je neophodno nabavi u roku od nekoliko dana, čak i nekoliko sati.
 
Pregovarački postupak bez prethodne objave omogućuje javnim naručiteljima da direktno pregovaraju s potencijalnim ugovarateljima pri čemu nema zahtjeva za objavu postupka, rokova, minimalnog broja natjecatelja koje treba pozvati. Jedini zahtjev je da se potencijalni ugovaratelj, ako već nije registriran,  registrira u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske kako bi mu se mogao poslati poziv na inicijalnu dostavu ponude s dokumentacijom o nabavi. Na temelju inicijalnih ponuda može se dodijeliti ugovor sposobnom ponuditelju, ako se tako odredi dokumentacijom o nabavi. Naručitelj je obvezan objaviti samo obavijest o sklopljenom ugovoru u roku od 30 dana od njegova sklapanja.
 
Dakle, u onim okolnostima iznimne žurnosti koje javni naručitelj nije mogao predvidjeti, a gdje nije moguće primijeniti redovne rokove (pa ni one skraćenog otvorenog postupka), naručitelji mogu primijeniti pregovarački postupak bez prethodne objave postupka iz razloga iznimne žurnosti sukladno članku 131. stavku 1. točki 3. ZJN 2016. Iznimno, sukladno članku 253. ZJN 2016, javni naručitelj može odustati od isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg je stečen razlog za isključenje iz članaka 251. i 252. ZJN 2016 zbog bitnih zahtjeva koji se odnose na javni interes kao što je javno zdravlje ili zaštita okoliša.
 
Uslijed Odluke o proglašenju katastrofe na području pogođenom potresom (NN 1/21) te stalnih dodatnih podrhtavanja tla koji prouzrokuju dodatne štete i utječu na planiranje naručitelja, mišljenje je ovoga tijela da se okolnosti i potrebe za žurnom nabavom neke robe, radova i usluga, u svrhu zadovoljenja najnužnijih životnih potreba na pogođenom području i sanacije objekata mogu smatrati nepredvidivima za svakog javnog naručitelja što daje temelj za primjenu opisanog postupka.
 
Dodatno, skrećemo pozornost da postupci obuhvaćaju razdoblje do pronalaska stabilnijih rješenja, odnosno provedbe redovnih postupaka temeljem kojih će se sklapati ugovori i okvirni sporazumi za potrebnu robu, radove i usluge.
 
Ovaj postupak, kao i ZJN 2016, ne primjenjuje se na pojedinačne jednostavne nabave vrijednosti ispod 200.000 kn za robu i usluge, odnosno 500.000 kn za radove.
 
 Jesu li udruge, koje su osnovane sukladno Zakonu o udrugama, obveznici primjene Zakona o javnoj nabavi?
 Člankom 6. ZJN 2016 propisano je tko su javni naručitelji. Stavak 1. istog članka ZJN 2016 propisuje da su to Republika Hrvatska, odnosno državna tijela Republike Hrvatske, jedinice lokalne (područne) samouprave, tijela javnog prava te udruženja koje je osnovalo jedno ili više prethodno navedenih tijela.
 
Člankom 6. stavkom 4. ZJN 2016 propisano je da su tijela javnog prava subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:
1. imaju pravnu osobnost
2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i
3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.
 
Za određivanje tijela javnog prava kao javnog naručitelja, a time i obveznika ZJN 2016, prvotno se mora utvrditi je li ispunjen uvjet da se radi o subjektu koji je osnovan za određene svrhe radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj. Ako je taj uvjet ispunjen, utvrđuje se ispunjava li pravna osoba barem jedan od tri dodatna uvjeta iz točke 3. citiranog stavka.
 
Financiranje od strane nekog drugog javnog naručitelja u iznosu većem od 50% (iz državnog proračuna, proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili iz proračuna tijela javnoga prava) samo je jedan od tih uvjeta.
 
Sukladno Zakonu o udrugama („Narodne novine“ broj: 74/14., 70/17. i 98/19.), fizičke i pravne osobe slobodno i dobrovoljno osnivaju udruge radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, zaštitu okoliša i prirode i održivi razvoj te za humanitarna, socijalna, kulturna, odgojno-obrazovna, znanstvena, sportska, zdravstvena, tehnička, informacijska, strukovna ili druga uvjerenja i ciljeve koji nisu u suprotnosti s Ustavom i zakonom, pa bi se mogao izvući zaključak da udruge nisu tijela javnoga prava u smislu ZJN 2016.
 
Odredba članka 6. stavka 4. ZJN 2016 prenesena je iz članka 2. stavka 1. točke 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ.
 
Budući da ZJN 2016, kao ni relevantna Direktiva ne definira opći interes, pri njegovu definiranju nužno je uzeti u obzir relevantnu praksu Suda Europske unije te razmotriti druge odredbe koje su vezane uz određenje neke pravne osobe, u ovom slučaju udruge.
 
Prema sudskoj praksi Suda Europske unije (primjerice predmete C-360/96 Arnhem, C-223/99 i C-260/99 Agorà te C-380/98 Cambridge), potrebe u općem interesu su potrebe koje, zbog razloga koji su u vezi s općim interesom, država odluči sama pružati ili nad kojima želi zadržati utjecaj u odlučivanju. Sud Europske unije sagledava potrebe u općem interesu koje država pruža u odnosu na: specifične zadatke koje treba obaviti, izričito zadržavanje određenih aktivnosti javnim tijelima, obvezu države da podmiri troškove povezane s navedenim aktivnostima, kontrolu cijena koje će se naplatiti za usluge te javni interes.
 
Iz navedenog je razvidno da je opći interes povezan s izvršavanjem zadaća iz djelokruga svih razina države (koji obuhvaća sve razine vlasti - središnju, regionalnu, lokalnu), a za potrebe kojih ona osniva razne subjekte (tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima, ustanove, agencije i sl.). Shodno tome, takvi subjekti osnovani su u svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga isti podliježu obvezi primjene ZJN 2016.
 
Prema odredbama posebnih zakona, moguće je da država (u širem smislu) osnuje udrugu ili prenese svoju ovlast za izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga na udrugu (npr. Zakon o sportu, Zakon o vatrogastvu i sl.).
 
Načelno, ovo Ministarstvo cijeni da, pod uvjetom da udrugu nije osnovala država (u širem smislu) niti je na nju prenijela svoju ovlast za izvršavanje pojedinih zadaća iz svog djelokruga, udruga nije pravna osoba koja je osnovana posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu te stoga ne bi bio ispunjen temeljni uvjet kojim se definira status pravne osobe kao tijela javnoga prava, odnosno obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi.
 
Ako nije ispunjen temeljni uvjet za utvrđivanje statusa obveznika o javnoj nabavi, nije potrebno utvrđivanje ispunjenja ostalih uvjeta za obveznika primjene Zakona propisanih člankom 6. stavkom 1. točkom 3. ZJN 2016.
Jesu li državni tajnici u ministarstvu obvezni potpisati izjavu postojanju ili nepostojanju sukoba interesa, te je su li obvezni u izjavi navesti i povezane osobe sukladno članku 77. stavku 1. ZJN 2016
Člankom 76. stavkom 1. ZJN 2016 propisano je da sukob interesa između naručitelja i gospodarskog subjekta obuhvaća situacije kada predstavnici naručitelja ili pružatelja usluga službe nabave, koji djeluje u ime naručitelja, koji su uključeni u provedbu postupka javne nabave ili mogu utjecati na ishod tog postupka, imaju, izravno ili neizravno, financijski, gospodarski ili bilo koji drugi osobni interes koji bi se mogao smatrati štetnim za njihovu nepristranost i neovisnost u okviru postupka, a osobito:
  1. ako predstavnik naručitelja istodobno obavlja upravljačke poslove u gospodarskom subjektu, ili
  2. ako je predstavnik naručitelja vlasnik poslovnog udjela, dionica odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju odnosno u kapitalu toga gospodarskog subjekta s više od 0,5%.
 Stavkom 2. istog članka ZJN 2016 propisano je da se predstavnikom naručitelja smatra:
  1. čelnik te član upravnog, upravljačkog i nadzornog tijela naručitelja,
  2. član stručnog povjerenstva za javnu nabavu,
  3. druga osoba koja je uključena u provedbu ili koja može utjecati na odlučivanje naručitelja u postupku javne nabave, i
  4. osobe iz točaka 1., 2. i 3. ovog stavka kod pružatelja usluga nabave koji djeluju u ime naručitelja.
Članak 77. stavak 1. ZJN 2016 propisuje da se odredba članka 76. stavka 1. istoga Zakona primjenjuje na odgovarajući način na srodnike po krvi u pravoj liniji ili u pobočnoj liniji do četvrtog stupnja, srodnike po tazbini do drugog stupnja, bračnog ili izvanbračnog druga, bez obzira na to je li brak prestao, te posvojitelje i posvojenike (povezane osobe) predstavnika naručitelja iz članka 76. stavka 2. točke 1. ZJN 2016.
 
Nadalje, člankom 56. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave (NN br. 66/19) propisano je da je čelnik ministarstva ministar, dok je stavkom 2. istoga članka propisano da ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika koji provode utvrđenu politiku Vlade u jednom ili više upravnih područja, sukladno ovlaštenju i nalozima ministra. Nadalje, članka 56. stavkom 3. Zakona o sustavu državne uprave propisano je da ministar odlukom određuje državnog tajnika koji ga zamjenjuje u slučaju odsutnosti ili spriječenosti, a stavkom 4. da državni tajnik za svoj rad odgovara ministru i Vladi. Stavak 5. propisuje da ako ministru prestane dužnost prije isteka mandata, predsjednik Vlade određuje državnog tajnika koji upravlja ministarstvom, do stupanja na dužnost novoga ministra.
 
Odredba članka 80. stavka 1. ZJN 2016 propisuje da su predstavnici naručitelja obvezni potpisati izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa te je ažurirati bez odgađanja ako nastupe promjene. Slijedom svega navedenog mišljenja smo da izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa potpisuju:
  1. ministar, državni tajnik kojeg je ministar odredio da ga zamjenjuje u slučaju njegove odsutnosti ili spriječenosti te državni tajnik kojeg predsjednik Vlade RH ovlasti da upravlja ministarstvom, ako ministru prestane dužnost prije isteka mandata, do stupanja na dužnost novog ministra. Isti su obvezni navesti i povezane osobe sukladno članku 77. stavku 1. ZJN 2016.
  2. ostali državni tajnici će, ovisno o konkretnom postupku javne nabave, ako se ispune uvjeti iz članka 76. stavka 2. točke 3. ZJN 2016, potpisati izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa te će naručitelj popis gospodarskih subjekata navesti u dokumentaciji o nabavi, kako je propisano člankom 80. stavkom 2. točkom 2. ZJN 2016.
Funkcija državnog tajnika ne podrazumijeva automatski da je ispunjen uvjet iz članka 76. stavka 2. točke 3. ZJN 2016.
Je li za osobe koje se upisuju u Dijelu II. Europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD): B) „Podaci o zastupnicima gospodarskog subjekta“, za potrebe konkretnog postupka javne nabave te koje nisu upisane u sudski/obrtni/ili drugi odgovarajući registar, potrebno dokazivati nekažnjavanost za kaznena djela iz članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016
 
ZJN 2016, u članku 251. stavku 1. točki 1. ZJN 2016. propisuje da se činjenica (ne)kažnjavanosti utvrđuje za gospodarskog subjekta te za osobu koja je član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela ili ima ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili nadzora tog gospodarskog subjekta.

Članak 313. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima (NN br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15 i 29/18) propisuje da je punomoć ovlaštenje za zastupanje što ga opunomoćitelj pravnim poslom daje opunomoćeniku, te slijedom navedenoga, ekstenzivnim tumačenjem, moglo bi se reći da su osobe, kojima ovlast zastupanja proizlazi iz punomoći priloženih uz ponudu u određenom postupku javne nabave, osobe koje imaju ovlast zastupanja u smislu članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016.
 
Međutim, s obzirom na to da iz odredbi članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016 nije moguće precizno utvrditi koje bi sve osobe kod gospodarskog subjekta imale ovlast za zastupanje gospodarskog subjekta, mišljenja smo da bi istu odredbu ZJN 2016 trebalo tumačiti na način da se izraz  „osoba koja ima ovlast zastupanja“, odnosi na osobe navedene u sudskom, obrtnom, strukovnom ili drugom odgovarajućem registru, u državi poslovnog nastana gospodarskog subjekta. U tom smislu, osoba navedena u dijelu II.B) ESPD-a („Podaci o zastupnicima gospodarskog subjekta“), odnosno „osoba koja je opunomoćena za predaju ponude i ostalu korespodenciju u postupku javne nabave“, ne bi bila osoba koja „ima ovlast zastupanja“ u smislu članka 251. stavka 1. točke 1. ZJN 2016, te za istu nije potrebno dokazivati nekažnjavanost za kaznena djela iz navedene odredbe istoga Zakona.

Navedeno stajalište bilo bi u skladu sa svrhom pojedinih odredbi ZJN 2016, koje omogućavaju naručiteljima da tijekom postupka javne nabave, odnosno pregleda i ocjene ponuda i zahtjeva za sudjelovanje, putem EOJN RH (Modul: Dohvat iz registara i evidencija RH) pribave odgovarajuće potvrde, dokumente, i dr., izravnim pristupom elektroničkim sredstvima komunikacije, besplatnoj nacionalnoj bazi podataka (članak 262. ZJN 2016, i sl.). Također, člankom 20. stavkom 3. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave (NN br. 65/17; 75/20) propisano je da se „Smatra da naručitelj posjeduje ažurirane popratne dokumente ako istima ima izravan pristup elektroničkim sredstvima komunikacije putem besplatne nacionalne baze podataka na jeziku iz članka 280. stavka 2. ZJN 2016 ili putem EOJN RH“.
 
Na navedeni način, naručitelji tijekom postupka pregleda i ocjene ponuda pribavljaju potrebne dokumente o kojima službenu evidenciju vode javnopravna tijela nadležna za vođenje službene evidencije o određenim podacima te na taj način smanjuju administrativno opterećenje gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave, smanjuju njihove financijske izdatke u vezi sa sudjelovanjem, ubrzavaju provedbu postupka javne nabave, i sl. 

Isto stajalište sukladno je i s načelima javne nabave, iz članka 4. ZJN 2016, osobito s načelom učinkovite javne nabave te ekonomičnog i svrhovitog trošenja sredstava za javnu nabavu.
21.01.2021